海淀检察院检务接待区占地面积约1000平米，包括13间接待室（包括律师接待室、控申专职检务接待室和11间谈话间）、检务接待大厅、安检通道等部分。我院检务接待大厅于2007年启用后，截至到2009年12月份先后接待各类群众来访3万余人次。通过检务接待的科学运作，密切了检察机关与人民群众的联系，有效的化解了人民内部矛盾，方便了人民群众和社会各界对检察工作的监督……

　　检务接待工作的规范化研究

　　检务接待工作是检察机关的一项重要职责，依据中共中央《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》、高检院《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》的重要精神，为进一步推进检察体制改革，自觉接受人民群众和社会各界的监督，提高检察工作的透明度，深化检务公开，保障文明执法、公正执法，为群众控告、申诉、举报和办案部门工作联系提供便利，各级检察机关相继设立了对外接待窗口，建立了检务接待制度。北京市海淀检察院检务接待区占地面积约1000平米，包括13间接待室（包括律师接待室、控申专职检务接待室和11间谈话间）、检务接待大厅、安检通道等部分。我院检务接待大厅于2007年启用后，截至到2009年12月份先后接待各类群众来访3万余人次。通过检务接待的科学运作，密切了检察机关与人民群众的联系，有效的化解了人民内部矛盾，方便了人民群众和社会各界对检察工作的监督，但在接待过程之中，一些问题也开始日益凸现出来，比如具体业务部门人员和检务接待人员的权责划分问题、办理案件后如何做好息诉工作的问题、来访特困人员的救济问题、检务接待大厅的安全隐患问题等，因此也需要建章立制，对检务接待的内容和流程进行规范，以使检务接待能够在有序的轨道上进行，全面履行检察职能。

　　一、检务接待中存在的问题

　　通过对近两年来访人员登记表的统计，有60％以上是找起诉部门的律师接待室或起诉部门承办人员的，其他其他依次为找民行、自侦、预防和控申等部门的来访人员，其中控申处办理业务的来访人员所占比例并不高。按照目前的接待程序，而接待过程中前台控申接待人员负责登记分流，负责将来访人员引导至律师接待室或者具体业务部门承办人员，此外还要在法警、保安的协助下维持接待大厅的秩序，并负责接受法律咨询和受理举报线索。而在接待过程中经常出现来访人员诉求得不到解决或者得不到及时的解决，致使接待秩序受影响的情况：

　　1、具体业务处室的承办人员不到位或不及时到位。有的承办人通过电话让接待人员将来访人员打发走了事，或者只派实习生下来接待来访人员，使得来访人员得不到满意的答复，滞留在大厅不走。

　　2、具体业务承办人虽然下来接待，只就案办案，不能做到“案结事了”，把事后劝解息诉罢访工作完全甩给检务接待人员，而检务接待人员并不了解具体案情，加上来访人员众多，对来访人员没有很强的说服力，从严重影响检务大厅正常的接待秩序。

　　3、业务承办人有的着装不规范、一个人接待、在接待区吸烟、接待完毕后不交还门卡、接待室的桌椅有损坏等现象。

　　4、有些来访事项归口不明，导致极少数无理缠诉、闹访的人员，在其无理诉求得不到他们认为满意的解决前，检务接待大厅成了矛盾集中的爆发点，几乎所有的对批捕程序、起诉程序、民事行政抗诉程序、自侦程序不满的情绪都在检务接待区得到发泄，控申处成了收拾烂摊子的大管家、和事佬、出气筒，从而严重影响检务大厅正常的接待秩序，也有损检察人员在人民群众心目中的良好形象。

　　5、检务接待大厅相应的硬件配套设施，如电脑、大屏幕、触摸屏、安检门、报警器、大厅与办公区之间的隔离门出现问题，不能及时修理。尤其安检门不够灵敏导致漏检，致使违禁物品带入接待大厅。报警器可靠性高，按铃不响或者不按铃乱响情况时有发生，或者报警后法警不能及时到位。

　　6、对特别贫困的来访人员缺乏适当的救济措施，从而容易产生新的矛盾。

　　二、检务接待区的权责

　　为了有效的解决上述现象，在未来的工作中，我们应对现有的接待方法和接待程序进行改革，明确各个部门的职责，以适应检察工作的需要：

　　1、由控申处牵头设立专职接待窗口。检务中心宜设立四间专门接待室，即公诉处、民行处、自侦部门、控告申诉处谈话间，每个房间配一名工作人员。各部门值班人员原则上在大厅值班，负责接待本处室的来访人员，特殊情况也可以在办公室备班，在大屏幕上显示各值班人员的电话，保证联系畅通。在检务接待大厅依然由控申处负责大厅日常工作的管理，负责检务接待区的规章制度的实施。控申处负责人抓好接待区的协调、检查和管理工作，负直接领导责任。

　　2、各个业务处室每周向控申处提交值班人员名单，要按照“素质高、业务精、能力强、服务优”的要求选派值班工作人员，值班工作人员仍受原部门领导，日常工作受检务中心管理，值班工作人员一经明确，原则上原部门在当日内不得擅自调换，因特殊情况确需调换的，须提前告知检务接待中心。

　　3、检务接待中心统一接待来访、处理来信，做到所有与检察工作有关的业务。属于检察机关管辖的控告、申诉，控告申诉检察部门应按照“分级负责，归口管理”的原则，分送有关机关或本院有关部门办理。属本检察院管辖的案件，前台接待人应向来访人指明有管辖的部门，并负责及时与有关部门联系，避免出现“窝工”的现象。

　　4、控告申诉检察部门负责接待举报、控告、申诉等来访，并做好举报、控告、申诉等线索的受理，受理的线索应及时按程序进行审批，确定首办责任部门，七日内分流，情况紧急的要急时办理，并办理好相关受理、分流等手续，掌握分流线索的办理进度，按规定期限及时办理线索的催办、延期等手续，必要时可配合业务部门共同做好答复工作。

　　5、公诉、民行、自侦等部门负责接待本部门承办案件的当事人和有关人员的来访，并办理本部门对外的相关业务。及时答复来访人员。各部门责任人对分流到本部门的线索的移送、办理、回复等各个环节，实行全程跟踪，做到去向分明，责任明确。窗口责任人将办理情况和结果及时答复来信、来访人和署名举报人，必要时可会具体的案件承办人共同答复，做好息诉、息访工作。

　　在检务接待的权责明确的基础上，控申处也应对我们本身的工作进行规范，做到：

　　1、在总结原有经验的基础之上努力提高接访水平。一是在已有的检察长、处长、专职接待员三级接待机制和联合接访机制的基础上，探索实行检务接待“一站式”服务。即由检务接待人员负责分流引导，来访人员登记以及维持接待大厅的秩序。专职接待员负责日常接受提供法律咨询和受理举报。二是完善检务接待流程，加快制定相关规范，修订完善检务接待制度，建立畅通、有序、务实、高效的工作新秩序。

　　2、建立健全涉检信访风险评估机制。对本院侦监、公诉、自侦、民行等部门承办的案件涉案人员的动态进行掌握，发现不稳定苗头的，由承办人填写《个案预警报告单》报控申处备案，控申处审查后上报北京市检察院控申处和海淀区人民内部矛盾纠纷排查调处小组办公室、海淀区维护社会稳定工作领导小组办公室和本院主管检察长备案，同时向有关处室预警提示。

　　3、变被动接受上访为主动下访和探访。为做到关口前移、未雨绸缪，每季度组织各业务部门对工作中引发的涉检信访问题以及可能形成的涉检上访案件进行一次排查摸底，对可能引发群体性事件，突发事件和恶性事件的线索，建立重点信访档案，做出风险评估警示。

　　4、启用实时监控和自动报警系统，与法警队和监控室连接，以便发生突发性事件和群体性事件时能够迅速做出反应，控制局面。针对近期发生的突发性事件进行定期或者不定期的演练，提高处理群众事件的能力。

　　5、积极与公安、法院等政法部门进行协调，检务接待区备有海淀派出所电话，随时进行沟通，对严重扰乱检务接待秩序，煽动其他来访者冲击国家机关的，及时控制后，情节严重构成犯罪的，移送有关机关处理。

　　6、积极开展法宣活动，通过向广大群众散发宣传品、法制讲座、参观看守所等方式，让更多的人了解检察院的职能；对举报有功人员进行奖励。

　　7、全体控申处干警实行节假日值班备班制度，手机保持24小时畅通，确保遇有突发性事件时每个干警随传随到。

　　三、关于来访特困人员的救济问题

　　因为接待来访的范围广，人员多，成分复杂，自身素质和贫富不一，因此由于来访者经济困难而带来的社会问题应该引起我们的关注。笔者通过在接待来访过程中的总结得知，涉检信访者尤其是刑事申诉和立案监督的申请者大都属于社会中的弱势群体，尤其农民身份或者无业人员占的比例较高，生活没有保障，某些来访者甚至经常携带饭盒、毛巾等物上访，生活非常困难。为了充分保障信访者的合法权益，正确履行检察院处理信访的职能，建立一套常设、便民、行之有效的涉检人员司法救济制度日益摆在日程上来。

　　涉法信访不仅是一个法律问题，也是一个社会问题，过去在处理涉法信访案件中，往往事情闹大了才重视，问题成堆了才集中解决，形成恶性循环。要从根本上解决信访问题，必须把工作做在平时，未雨绸缪。有的来访者确有生活极度困难，自身温饱无法解决，且在北京无固定住所的人员，有的人甚至靠借贷为生。如果检察机关不加以及时的疏导和解决，而是一味推诿，这些人员很可能在绝望之中走上极端化，从一个受害者变成罪犯，等于把不稳定的因素扩大了，不利于社会整体的和谐稳定，因此有必要把综合治理理念引入涉法信访，从抓预防、抓源头、抓机制、抓规范入手，变堵为疏、变被动为主动，尽量把问题解决在基层。

　　一些人虽然不是犯罪行为直接侵害的人，但案件处理结果与其有着直接或间接的联系，如果不赋予申诉人主体资格，则无法通过刑事申诉获得司法救济，最后只能四处告访，扩大了上访面，形成新的上访大军和上访困难户。再者法律法规对刑事申诉者在申诉决定作出之前的申诉人的物质保障也并没有规定，往往在申诉作出之前申诉人已经倾家荡产，“迟到的正义等于没有正义”，因此建立科学、合理的信访机制来处理涉检信访，关系着社会的和谐稳定，而来访者救济则是建立信访机制的重要一环，在保障来访者合法权益、维护信访秩序方面起着重要作用。

　　对信访救济的初步设想：

　　鉴于上述问题，为了加强和规范检务接待工作，积极拓展化解社会矛盾新方法，妥善处理涉检信访，2007年我院控申处初步拟定了《北京市海淀区人民检察院涉检信访人员救济暂行办法》（意见稿），对救助人员范围、救助申请程序、救助资金的管理进行了规定，其主要目的是切实保障来访群众合法权益，促使信访人员息诉罢访，维护我区的社会和谐稳定。

　　该救济办法的人员范围是：举报人，控告人，刑事民事申诉、刑事赔偿诉讼中的申诉人，立案监督案件中的申请人，因经济困难或者路途遥远而无法解决最基本生活费用的人员。来访人员申请救济金必须符合本院关于信访人员的规定，原则上北京市本地居民不得申请救济金。三人以上集体来访者，除有特殊困难外，一般也不在救济范围之内。

　　该救济办法规定的额度仅限于信访人员的餐费、路费、住宿费、信访材料的打印费和复印费、紧急情况的救助费等五类费用。其他费用如信访人员的打车费、医疗费、通信费，非因上访导致的额外支出，以及与信访事宜无关的其他支出，原则上不在救济范围之内。无理上访、缠访的人员，一般也不在救济范围之内。救济程序一般是：信访人员填写“北京市海淀区人民检察院信访救济费用申请表”，标明姓名、身份证号码及相关信访事项。申请人必须提供真实姓名或证明自己身份的相关材料，并亲自申领。申请表一式两份，控申处接待人员留一份，交控申处内勤一份。申请表由控申处负责人核准、主管检察长签批后，由控申处接待人员进行发放。50元以下餐费、交通费或数额相当的救助，接待人员口头向控申处负责人汇报后，可以直接支付。救济发放，一般应现金形式。信访人员是聋哑人、盲人或不会讲汉语的少数民族公民的，控申部门可以聘任相关翻译人员，帮助信访人员进行申请。

　　之所以将来访人员救济范围和救济额度控制在一定限度之内，是由于当前该办法尚处于探索阶段，如果不进行合理控制而擅自扩大救济范围，很可能刺激滥访、缠访人员的增加，不利于实现息诉罢访、和谐稳定。值得注意的是刑事申诉没有明确时间次数限制，只要申诉人认为决定或裁判有错，都可以提出申诉。加之申诉人青天意识浓厚，往往认为级别越高越正确，越能主持公道，为申诉而不惜耗费毕生精力和财力。由此造成大量涉法上访案件属于重复访、多头访和越级访，检察机关常被纠缠于陈年故事，严重浪费司法资源，例如周某因为自己儿子所在单位的赔偿不服的申诉始自于1994年，已有15年的上访历程。有鉴于此，应规范刑事申诉权的行使。一是明确规定刑事申诉的次数和时效，防止申诉人滥用申诉权；二是检察机关与公安机关、法院和其他机关信访部门包括上访人的单位或者所在街道建立信息沟通平台，掌握申诉人申诉情况和流向，避免多头审查，节约司法资源；三是强化申诉秩序，对各种无理缠访的行为给予一定处罚；四是加大法制宣传教育。教育公民树立现代法治观念，自觉遵守国家法律，敢于承担应负的法律风险。树立正确的程序观念，强化证据意识。自觉维护司法权威，减少无理缠诉，无理闹访，通过正常法律途径解决问题，从而将提供信访救济的人员控制在最小限度之内。信访救济不能孤立的施行，必须辅之以相对成熟的体制如救济资金的拨放和管理、申诉权的规范行使等作为配套措施。

　　涉检信访救济制度作为一种尝试，笔者希望通过该办法的施行，既能使真正的特殊困难来访者得到有效的帮助，当事人之间的冲突得到有效的缓和，不满情绪得到有效的化解，又能将无理缠诉闹访的人排除在救济大门之外，维护从而实现信访者自身权利的最大化保障和司法资源的合理化配置。

　　四、检务接待的安全与防范

　　安全是维护正常的检务接待秩序，从危害大厅安全的成因上讲，安全隐患包括火灾、地震灾害、爆炸、投毒、人为伤害（包括群体性事件和个体事件）、来访者疾病等等。因此为了保证安全有效的检务接待秩序，一是要高度重视，认识到检务接待安全是关系到检察人员和人民群众生命财产安全和检察机关良好形象的大事，不能产生懈怠心理。二是要有制度的保证，检察人员和来访人员都要严格按照检务接待规范执行，并努力提高自身的素质。三是要有足够的硬件设施，以科技手段保障安全。使检务接待人员能够维护良好的接待秩序，全面履行检察职能。

　　我院检务接待区包括检务通道、安检门、接待大厅、控申专职接待室、律师接待室以及各个来访人谈话间，根据上级院的部署和本院的安排，上述区域均属于检务接待区，其安全总体由控申处负责，具体设施和区域由法警队、技术处、行政处、保安予以协助，配合控申做好检务接待工作，做到权责明析，层层落实到具体处室和人员。应建立分工明确、科学高效的接待机制，将发生危害大厅安全的可能性降到最低。具体来讲保证检务接待大厅安全主要应做好以下几点：

　　1、建立科学、合理、行之有效的检务接待程序和安全预案，完善接待规范，发生突然事件能迅速及时的进行处理。这要求检察人员包括大厅通道保安、司法警察、在大厅接待询问的各个业务处室人员接受检务接待人员的调度和安排，其中：1、大厅通道保安及时到岗，负责查收物品保管及协助法警维持大厅秩序；2、通道安检门、监控录像显示器、自动报警系统由技术部门负责调试和日常维修，保证上述硬件设施的有效运行；3、每天配备法警两名，常驻安检门通道一侧，负责来访人员的安全检查，严禁易燃、易爆、有毒、腐蚀性、放射性、杀伤性危险品（如雷管、炸药、鞭炮、汽油、柴油、煤油、油漆、天然气（罐）、液化气（罐）、管制刀具、酒精、电石、各种酸类物等）及其他危害公共安全的物品带入大厅。除安检外法警负责大厅巡视，维持大厅秩序；4、加强监控和预警。检察长办公室、主管副检察长办公室、控申处处长办公室、法警队队长办公室、检务接待前台均安装监控显示器，对整个接待区实时监控，保证有关领导和接待人员随时监控到各个接待室和大厅情况，不留死角。5、检务接待前台、控申专职接待室装设自动报警系统，系统连接到院监控室和法警队，以便在发生意外时法警和保安及时到位，控制局面。6、大厅开设120急救电话，与医院和110保持畅通，备用常见病发症药物，防止来访人员意外病、亡事件。7、厅通道安检门内侧设立来访人员体温遥感检测仪，防止来访人员将传染病原体尤其是流行性病毒带入大厅传播扩散。机关服务中心每周将检务接待大厅和接待室进行一次彻底消毒。

　　2、提高检务接待人员素质，有针对性的加强对检务接待人员的综合素质培训，包括：1、消防知识培训。2、地震自救培训。3、处理大型群体性事件培训。4、对爆炸物、易燃物等危险物品的识别和处理。5、基本的自卫和格斗技巧训练。6、出现常见病发症状时的基本临时急救措施培训。7、必要的心理素质培训，包括出现劫持人质时的谈判技巧等。 8、组织检务接待人员和法警进行突发事件报警演练，确保能够最短时间赶到现场，启动临时应急预案。因此可以定期或不定期组织检务接待人员进行防火、放爆、处理群体性事件和其他突发性事件的的演习和讲座，使接待人员增加有关的常识，掌握一定的技能，以便在上述事项发生时能临时应变，迅速做出相应对策，最大限度的保护人民群众和自身的生命财产安全。

　　检务接待的规范化是一个长期的过程，也是一个综合性的工程，需要院党组统筹安排和各个机关及内部各个部门协调配合，希望通过这种规范化的管理，使检务接待在法制的轨道上运行，使我们的工作更加规范有序、便民利民、安全高效，保障来访群众的自身合法权益，维护我区的社会和谐。

　　作者：游向炜

　　单位：北京市海淀检察院 【与我联系：info@jc.gov.cn】